中外公务员胜任模型研发及应用比较

    作者:王强　
    
    对于公务员队伍的能力建设，无论中外，都非常重视。人力资源管理与开发领域近些年新出现的“岗位胜任特征模型”的概念，在中外公务员队伍的能力建设上，也都得到了应用。但是我们经过深入研究发现，对于“胜任特征”的理解和相应处理，中外存在着不小的差异，本文尝试做一个比较全面的对比分析，从内涵、对象、提取方法、测量方式、评分形式、应用场合等六个维度的比较中找出对今后进一步研究有启发的地方。

    内涵

    岗位胜任特征，即competence，也有翻译为岗位“胜任能力”或“胜任素质”的，是美国哈佛大学教授、国际著名心理学家麦克里兰提出的。1973年, 麦克里兰在《美国心理学家》(American Psychologist)杂志上发表了一篇题为《测量胜任力而不是智力》(Testing for Competence Rather Than for ‘Intelligence’)的论文。Competence是驱动员工产生优秀工作绩效的各种个性特征的集合，“一个人所具有的内在的、稳定的特性, 它可以是动机, 特质, 技能, 自我印象, 社会角色，或是此人所能够运用的某项具体知识”。用冰山模型表示，水面以上部分包括“行为、知识、技能”，水面以下包括“价值观、态度、社会角色、自我形象、个性、品质、内驱力、社会动机”。

    动机、特质和自我概念等属于人格的因素，比较难以测度衡量，而且一时难以改变；即使需要改变，也必需投入相当大人力、物力和财力，甚至要经历一个比较长时间的转变过程，这对于大多数人来说都是一个触及灵魂的“痛苦”过程，并且不能保证都能转变成功。

    由于人格特质的难以转变性、先天性，一般认为，在甄选和任用人才的过程中，人格特质需要受到优先的考虑。也就是说，如果遇到人格特质比较理想，而知识和技能稍差的人选，也不会有太大的妨碍，因为他们在知识和技能上所存在的不足，是可以通过训练加以弥补的。但在国内招聘选拔公务员的时候，往往投入大量的人力、物力和财力去考察侯选人的文化程度、知识和技能水平，忽略了人员的人格特质的探测和分析，结果事倍功半。

    香港地区制订的公务员能力标准体系分为两个档次，第一档次包括：工作知识、运用工作知识的能力、洞察力、分析能力、决策能力、提出建设性意见的能力、组织能力、工作效率、书面表达能力、口头表达能力、数字表达能力、承担责任的自觉性、压力管理能力、工作的主动性、人际关系、员工管理能力、语言能力；其第二档次包括性格、责任心、可靠性、工作热情、职业道德、机敏适应性、判断力、创造力、管理能力。第二档次的大部分和第一档次的少部分（“洞察力、承担责任的自觉性、工作的主动性、人际关系”）就属于冰山模型水面以下的部分。

    我国目前设计的公务员胜任特征主要属于技能范畴。以国家人事部制订的《国家公务员通用能力标准框架（试行）》为例，所提出的九项能力是：政治鉴别能力、依法行政能力、公共服务能力、调查研究能力、学习能力、沟通协调能力、创新能力、应对突发事件能力、心理调适能力。《标准框架（试行）》对这些能力的定义给出了说明，但对于如何培训提升这些能力、通过什么手段考核测量这些能力的大小等具体问题，则没有探讨。当然这也就给我们研究者留下了很大的研究、探索的空间。

    面向的对象

    西方的胜任特征模型一般是针对具体的职位，有针对性。以澳大利亚联邦政府公务员能力标准体系为例，联邦政府只是制订出了《澳大利亚能力标准制订参照办法》，各行业根据本行业实际制订自己的标准。在同一行业内，不同的部门也可以制订本部门的能力标准。如澳大利亚税务局、初级工业产品部、多元文化部等部门就为自己部门的员工制订了自己的能力标准体系。甚至各行业各部门没有统一的格式，分别设计自己的格式，例如公务员委员会采取列举式，初级工业产品部采取表格式，澳大利亚税务局采取图解式，公务员培训委员会采取分档式。由于各行业各部分能按本行业本部门实际情况制订自己的能力标准，因此，它能够较好地解决能力标准在管理实践中的针对性问题。

    针对某个特定职位，一个员工的某几项核心胜任素质就可以构成该员工在该职位上的核心胜任特征；反过来说，如果此人改变了职位，而他不具备成功达成此职位绩效要求的某些核心胜任素质的话，那么他就形成不了在新职位上的胜任特征，而不论他在原来的职位上的胜任力有多强或多大。因此，胜任特征只有针对具体职位时才有实际意义；只有个体具备了某个既定职位所要求的各项胜任素质之后，他才能形成在该职位上的胜任力。所以我们可以说王先生在公务员培训方面具有很强的胜任力，而不能笼统地说王先生是一个胜任力很强的人。类似地，可以说王先生在公务员训练课程设计方面具备了几项关键的胜任素质，而不能概括地说王先生有三项或五项重要的胜任素质。

    国外研究者在胜任特征应用体系有一个基本原则：在对员工在既定职位上的胜任力进行研究时不能做任何假设，要完全依照他们在实际中的行为表现来确定其在该职位上的胜任程度。

    中国目前为公务员提供的能力模型还是通用型的，例如国家人事部制订的《国家公务员通用能力标准框架（试行）》。虽然一些省市已经尝试在国家人事部的框架基础上有所拓展创新，如深圳市在通用能力里面增加了三项，分别给科、处、局级公务员制订了能力标准（科级公务员能力要求具备政务执行能力、岗位示范能力、项目管理能力、公文处理能力，处级公务员能力要求具备政策执行能力、计划统筹能力、策划组织能力、团队建设能力，局级公务员能力要求具备政务决策能力、战略思维能力、资源配置与监管能力、社会协调能力），但仍然属于通用胜任能力，因为它没有区分专业、部门，像澳大利亚那样做到有针对性。

    提取方法

    西方学术界提取胜任特征的权威方法是“行为事件访谈法（BEI）”，其出现还有一个故事。20世纪70年代初期，美国国务院新闻部署的一名高级官员在参加由麦克里兰主持的专题研讨会时，突然联想到麦克里兰教授正在研究的方向或许能够帮助新闻总署解决一个他们一直头疼的难题：如何公正地选拔出高效能的海外文化事务官员。他向麦克里兰教授提出的问题就是：他是否可以确定一位杰出的美国新闻总署官员的态度和行为习惯，并通过确定出的这种标准来选拔高效能的雇员。麦克里兰做出了肯定的回答并欣然接受了这项具有开创性意义的研究项目。接下来麦克里兰就与他的同事查里斯。戴雷一起开展并成功地完成了这个项目。在完成美国国务院新闻总署的这个形容项目的过程中和基础上，麦克里兰和戴雷分别于1972年和1973年联合发表了两篇文章《改进外交官员的筛选》(Improving Officer Selection for the Foreign Service )和《评估用于测量优秀海外文化事务官员的必备素质的新方法》(Evaluating New Methods of Measuring the Qualities Needed in Superior Foreign Service Information Officers )。这两篇文章的发表在社会上产生了重要影响，尤其是第二篇，它标志着用于确定胜任特征的行为事件访谈法的诞生。不久，麦克里兰就发表了《测量胜任力而不是智力》。

    BEI是一种采用开放式的行为回顾式探察方式的访谈。在进行行为事件访谈时，访谈主持者让被访谈者找出和描述他们在工作中最成功(最满意)和最不成功(感觉很遗憾)的若干个事例(一般各三个)，然后详细地陈述当时的全过程，具体包括这个情境是怎样引起的，牵涉到哪些人，被访谈者当时是怎样想的，感觉如何，在当时的情境中想完成什么，实际上又做了些什么以及结果如何等。然后对访谈内容进行内容分析，来确定访谈者所表达出来的胜任特征。最后通过对比担任某一职位的优秀绩效表现者和普通绩效表现者所体现的胜任特征之间的差异，确定该职位的关键胜任特征组合。

    可见，国外分析岗位胜任特征的方式的最大特点是试图从优秀的员工身上探寻事业成功的奥秘，力求彻底弄清到底是哪些关键性的能力特征导致员工工作成绩卓著。

    从国内建立公务员胜任特征模型的实践来看，基本是以问卷调查法为主。例如深圳市在公务员能力建设的研究过程中，除了全部保留国家人事部公布的九条通用能力标准外，又希望体现国际化城市的管理能力，以及科级、处级、局级公务员的能力差异，研究开发单位在全市六区和十八家局级单位进行了问卷调查，一共发放问卷3000份，回收2800份。按照被选择人数的多寡，研究者从八个侯选能力中提取了三项能力以体现国际化城市管理能力，分别是：国际惯例认识能力、外语及跨文化沟通能力、信息处理能力。开发单位将这三项与国家人事部公布的九项通用能力合在一起，推出SZ市公务员的12项通用能力。同样在问卷调查结果统计的基础上，提出科级公务员需具有“政务执行能力、岗位示范能力、项目管理能力、公文处理能力”，处级公务员除了具有科级公务员的胜任特征外，还需要具有“政策执行能力、计划统筹能力、策划组织能力、团队建设能力”，局级公务员除了具有处级公务员的能力外，还需要具有“政策制定能力、战略思维能力、资源配置与监管能力、廉洁自律能力”。

    采取问卷调查法来提取胜任特征，需要具备两个前提条件：一是侯选样本必须没有遗漏地覆盖所有可能性胜任特征；二是填写问卷的公务员需要具有相当的胜任特征判断能力。

    测量方式

    在招聘录用或考核时，为了了解公务员所具有的基础素质和能力特长是否与其职位的要求匹配，就需要对胜任特征进行测量。

    笔试是在中外公务员学识水平考核时都要受到的重要工具，可以测量被测人员的基本知识、专业知识、管理知识、综合分析能力和文字表达能力等素质和能力。笔试的优点是其经济性、客观性、广博性，缺点是很难考出实际能力，不易发现个人的创造性和推理能力，无法考察工作态度、品德修养、组织管理能力、口头表达能力和操作技能。

    面试可以测量人员的气质、动机、态度、专业知识与能力、语言表达能力、逻辑思维能力、反应应变能力、组织协调能力、自我控制能力、兴趣爱好等。在公务员的招聘活动中多采用结构化面试。面试由于存在许多主观性，误差和偏见在所难免。

    除了笔试、面试，还可以采用心理测试，主要有一般能力倾向测验、特殊能力测验、成就测验、人格测验、创造力测验等。个性品质包括态度、情绪、价值观、性格等方面的特性，属于胜任特征模型“冰山”水面以下的部分。心理测试的技术性很强，结果的可靠性难以把握；目前大多数测试方法都是由西方发明的，不一定符合我国的文化习惯和心理，所以在使用时要很慎重。

    为了测量个人如何分析复杂问题、如何作出正确决策、如何忍受压力等，又发展出情景模拟法、无领导小组讨论法、评价中心法等。

    拿高中级公务员公开招考为例，我国目前采取的测量方法学习借鉴了许多国家上行之有效的方法，可以说国外有的我们基本都有。但在一些细节方面，还有一些值得质疑之处。

    西方在笔试高级公务员的时候，主要测试管理技能，不测试专业知识，如美国纽约州。题型以案例分析为主。我国的笔试试题多为理论题和知识题，记忆力好的人就容易占到优势，等于说主要考的记忆力。只能促使人们更多地学习和背诵一些基本理论知识和文化常识，而不能引导人们从理论和实际的结合上研究和解决现实问题。

    胜任特征模型里面没有年龄、性别、民族、党派等因素，而我国很多地方政府在公开招考中都对年龄划线，使许多有才华的人失去了参与公平竞争的机会。

    评分形式

    中国对于公务员胜任特征的评价方式与国内常见的绩效考评的方式一样，习惯采取学校型的评分系统。所谓学校型评分系统，是指经常在学校见到的那种类型的评分方式，也就是将每一项胜任素质粗略地分为A 、B、C、D、E五个等级，不过这里是采用具体数字来代替字母，从1到5，数字越大表明具备的胜任素质程度越高：

    (1) A=5： 表示在某项胜任素质之上表现出的水平是非常优秀的；

    (2) B=4： 表示在某项胜任素质之上表现出的水平是超过基本预期的；

    (3) C=3： 表示在某项胜任素质之上表现出的水平达到基本期望水平；

    (4) D=2： 表示在某项胜任素质之上表现出的水平低于期望水平；

    (5) E=1： 表示在某项胜任素质之上表现出的水平远低于期望水平。

    学校型评分系统之所以如此盛行，是因为它有自己独特的优点：容易操作，易于理解以及省力省钱。但学校型评分系统的这些优点也从根本上决定了它所固有的几大缺陷：

    主观性强：人们在通过这种方式对胜任进行测量时，依据的是一种主观的假设标准，也就是“期望”。这种主观的标准比较难进行准确界定和清楚表达。

    无法精细反馈：正是因为其主观性比较强，人们在运用这种方式对胜任素质进行测量时，往往无法对某人所具备的胜任特征进行准确、精细的反馈。

    无助于绩效过程中的行为改进：这一点是针对在职员工的胜任特征测量来说的。即使通过这种测量方式准确定出了员工胜任特征的等级和状况，也无法根据这些结果来改进员工的绩效行为，进而提升绩效。

    总的来说。学校型评分系统所关注的是个体当前具备的状态，它没有明确地说明在各个不同的评分层级上的具体胜任要求，也不太可能去促进个体未来的行为变化。

    西方目前对于胜任特征的评价比较多地采用“行为锚定等级量表法（BARS）”。这种方法的核心就是对“行为”进行界定和分类的一种测量体系，所以也可以称为行为等级界定量表测量法。它根据“最小可视差”原则，对那些具体的、可观察到的行为指标进行分类和定级。测量者在对具体胜任特征进行测量时，是完全根据被测量者展示的行为指标来进行的，而BARS中提供的这些经过分类和定级的行为指标量表，可以很好地指导测量者根据测量要求来实施准确的测量和评估。

    在设计BARS量表时，目前比较常见的做法是为每项胜任特征设计一个包括5~7个等级的评分表。在每个等级中，要准确地列出该等级上的行为指标。这里所说的准确，一方面是指对行为的描述要准确、具体；另一方面，所给出的行为指标要符合该等级上的胜任特征程度要求。

    例如，当对“主动性”这项胜任特征进行测量时，可以将其设定成6个等级，在第三个和第五个等级上，可以分别这样编制：

    序号：3； 分值：4；定性描述： 略微具备；具体行为指标：展示了一些主动性方面的证据；可能躲避或错过一些问题，处理问题和把握机遇的机会。

    序号：5； 分值：8；定性描述： 高度具备； 具体行为指标：在非常困难的情境下能够采取主动；在困难面前能够不拘一格地找出解决问题的方法并采取行动直到问题解决；当项目的结果和执行环境不明朗时，能够主动地负责设计所有的步骤。

    应用场合

    国外在研究开发出公务员的胜任特征模型以后，一般会广泛应用于政府公务员人力资源管理的各个领域，如招聘选拔、任用、培训、考核等。

    香港政府制订公务员能力标准体系的主要目的是为考核工作提供依据。能力标准为考核提供依据，考核工作参照标准，给每位公务员的每个方面的能力和素养表现作出定级定性评鉴，评鉴结果作为公务员晋级和培训的依据。不管是普通公务员、中层管理人员还是高层管理人员，都用同一套标准去进行考核，每位公务员都要求具有两个档次26项要素中包括的各项能力和素养。对不同档次的能力和素养，由不同的部分来考评：公务员的主管上司负责考评公务员的第一档次的能力要求（大多是刚性指标），部门长官负责考评第二档次（大多是弹性指标）。依据能力标准开展考评，对公务员不断改进自己的行为表现和实际工作能力有很好的引导作用。

    英国政府在考核公务员时有十项考核项目：业务知识、责任心、可靠性、判断力、创造力、性格、热情、机敏性、监督能力、行为道德等。

    日本从人力资源管理的根基入手，建立了公务员职务执行能力基本标准体系，作为提高公务员队伍整体素质的有力举措。以能力等级作为任用的基本标准，每一级所具备的能力标准各不相同。能力基本标准分为四大类：素质与态度；思考能力；组织管理、人才活用能力；执行能力。每一类再分为若干指标，每一项指标再分为具体的能力标准。

    澳大利亚从上个世纪90年代初开始实行“以能力为指向的培训”，采用科学的“能力指标体系”为参照系。“能力指标体系”是根据每个岗位的职责而制订的能力标准要求，是对适应和满足岗位职责要求的各种知识、技术和能力的系统性说明。包括以下几个组成部分：A、核心能力；B、能力单元；C、能力要素；D、行为标准；E、相关训练；F、评价方法。拿澳大利亚税务局为本局AS04级公务员制订的“能力标准体系”为例，核心能力要求具有“组织和管理能力”、“逻辑思维能力”、“人事管理能力”、“技术应用能力”、“本行业基本知识”等。“能力单元”是对“核心能力”的初步分解，对“核心能力”所包含的内涵的说明。如“人事管理能力”可以分解为“人际协调能力”、“书面沟通能力”、“团队管理技巧”等等。“能力要素”和“行为标准”又是对“能力单元”的进一步分解，是对“能力单元”和“核心能力”内涵的更具体的说明。例如“人际协调能力”一项中，又可分解为“有效的提问方式”、“听取意见和建议”“准确地提供信息”、“熟练地使用通讯工具”等方面。“相关训练”则是对获取该项核心能力所应进行的培训的规定，例如对“人事管理能力”的培训，可以通过“人际关系训练课程”和“顾客服务课程”两种途径来实施。

    澳大利亚布里斯班市政府在1997年开始的“领导战略改革”的15项措施中的第一项“创建学习型组织”活动中，包括了根据公务员核心能力标准开展行为测评，促使员工理解和认同这些标准，并且对照标准制订训练学习计划和行为改进方案。

    国内的公务员胜任能力需要通过具体的人力资源管理行动加以落实。SZ市在2004年8月份举办的大规模问卷调查结果发现，65%的被调查公务员对国家人事部印发的《国家公务员通用能力标准框架（试行）》的基本内容都不知道，表示知道其内容的只有35%。可见，不但需要加大宣传力度，更需要像澳大利亚布里斯班市政府运用能力标准进行行为测评那样，把公务员胜任特征模型实际投入到公务员的能力建设实践中去。

    参考文献

    [1]国际人力资源管理研究院编委会，《人力资源经理胜任素质模型》，机械工业出版社，2005年；

    [2]彭剑锋、荆小绢，《员工素质模型设计》，中国人民大学出版社，2003年；

    [3]李和中，《比较公务员制度》，中共中央党校出版社，2003年；

    [4]《深圳市公务员能力建设问题研究》，海天出版社，2005年9月第一版；

    [5]安鸿章，“岗位胜任特征模型的构建与完善”，《经济与管理研究》2003年第4期，42-45；